中國的城市化離不開土地的資本化。在我國，較早的土地資本化就是城市土地批租制：1998年城市房地產(chǎn)改革則開啟了土地資本化驅(qū)動(dòng)城市化的新階段。城市土地批租制使各級(jí)地方政府掌握了大量的土地出讓金和用土地抵押的銀行貸款，這成了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的較重要的一類資金來源，也不斷推進(jìn)城市版圖的延伸。顯然，當(dāng)初要是不實(shí)行土地批租制，如今全國各地的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不會(huì)有如此大的成就。

2000年以后，以土地資本化為主要驅(qū)動(dòng)力的城市化，日益演變成為各級(jí)政府的土地財(cái)政。一些地方政府不僅越來越依賴出讓土地使用權(quán)的收入來維持地方財(cái)政支出，而且還能獲取包括建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)等營業(yè)稅為主的財(cái)政預(yù)算收入。土地資本化(土地財(cái)政)驅(qū)動(dòng)城市化的運(yùn)作機(jī)制，使全國各級(jí)政府日益駕輕就熟地按照征地賣地收稅收費(fèi)抵押再征地的模式推動(dòng)城市化。在這一過程中，地方政府、開發(fā)商、銀行成為的受益者。但是，以土地財(cái)政為核心的城市的資本化驅(qū)動(dòng)，凸顯出以下四大悖論。

一、目的悖論

城市化、可持續(xù)城市化的目的是為了讓全體市民享受城市發(fā)展、城市繁榮帶來的生活水平提高。但是，試圖通過土地財(cái)政來解決城市化、城鎮(zhèn)化資金不足，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城市繁榮、城市發(fā)展目的的城市化，其實(shí)際效果是：在持續(xù)升溫的賣地為民、賣地為城市發(fā)展、以地生財(cái)?shù)哪繕?biāo)追求中，手段成為目的。近十年來，各地土地出讓金收入迅速增長，在地方財(cái)政收入中的比重不斷提升。

資料顯示，2001年2003年，全國土地出讓金達(dá)9100多億元，約相當(dāng)于同期全國地方財(cái)政收入的35%；2004年，收入近6000億元。2009年達(dá)到1.5萬億元，相當(dāng)于同期全國地方財(cái)政總收入的46%左右。在有些縣市，土地出讓金占預(yù)算外財(cái)政收入比重已超過50%，有些甚至占80%以上。但這種透支后代人土地資源的寅吃卯糧的城市化方式，不僅沒有讓百姓享受到城市繁榮、城市發(fā)展帶來的實(shí)惠，反而因80%以上的老百姓購不起房而感到生活壓力越來越大，幸福感也日益下降。顯然，手段(賣地以獲取城市化資金)與目的(獲取城市化資金為了公共服務(wù)化，為了百姓生活水平提高)的關(guān)系被顛倒、扭曲了。

中國的城市化離不開土地的資本化。在我國，較早的土地資本化就是城市土地批租制：1998年城市房地產(chǎn)改革則開啟了土地資本化驅(qū)動(dòng)城市化的新階段。城市土地批租制使各級(jí)地方政府掌握了大量的土地出讓金和用土地抵押的銀行貸款，這成了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的較重要的一類資金來源，也不斷推進(jìn)城市版圖的延伸。顯然，當(dāng)初要是不實(shí)行土地批租制，如今全國各地的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不會(huì)有如此大的成就。

2000年以后，以土地資本化為主要驅(qū)動(dòng)力的城市化，日益演變成為各級(jí)政府的土地財(cái)政。一些地方政府不僅越來越依賴出讓土地使用權(quán)的收入來維持地方財(cái)政支出，而且還能獲取包括建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)等營業(yè)稅為主的財(cái)政預(yù)算收入。土地資本化(土地財(cái)政)驅(qū)動(dòng)城市化的運(yùn)作機(jī)制，使全國各級(jí)政府日益駕輕就熟地按照征地賣地收稅收費(fèi)抵押再征地的模式推動(dòng)城市化。在這一過程中，地方政府、開發(fā)商、銀行成為的受益者。但是，以土地財(cái)政為核心的城市的資本化驅(qū)動(dòng)，凸顯出以下四大悖論。

一、目的悖論

城市化、可持續(xù)城市化的目的是為了讓全體市民享受城市發(fā)展、城市繁榮帶來的生活水平提高。但是，試圖通過土地財(cái)政來解決城市化、城鎮(zhèn)化資金不足，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城市繁榮、城市發(fā)展目的的城市化，其實(shí)際效果是：在持續(xù)升溫的賣地為民、賣地為城市發(fā)展、以地生財(cái)?shù)哪繕?biāo)追求中，手段成為目的。近十年來，各地土地出讓金收入迅速增長，在地方財(cái)政收入中的比重不斷提升。

資料顯示，2001年2003年，全國土地出讓金達(dá)9100多億元，約相當(dāng)于同期全國地方財(cái)政收入的35%；2004年，收入近6000億元。2009年達(dá)到1.5萬億元，相當(dāng)于同期全國地方財(cái)政總收入的46%左右。在有些縣市，土地出讓金占預(yù)算外財(cái)政收入比重已超過50%，有些甚至占80%以上。但這種透支后代人土地資源的寅吃卯糧的城市化方式，不僅沒有讓百姓享受到城市繁榮、城市發(fā)展帶來的實(shí)惠，反而因80%以上的老百姓購不起房而感到生活壓力越來越大，幸福感也日益下降。顯然，手段(賣地以獲取城市化資金)與目的(獲取城市化資金為了公共服務(wù)化，為了百姓生活水平提高)的關(guān)系被顛倒、扭曲了。

二、經(jīng)濟(jì)悖論

頭先，土地資本擴(kuò)張加劇了土地稀缺，設(shè)置了自身擴(kuò)張的空間障礙。馬克思說過，勞動(dòng)力是資本的輕步兵，資本按自己的需要把他們時(shí)而調(diào)到這里，時(shí)而調(diào)到那里。但城市的空間分離使勞動(dòng)力居住地趨向分散化，空間功能的分離和失衡使勞動(dòng)力的知識(shí)和技術(shù)結(jié)構(gòu)趨于片面化，交通問題增加了勞動(dòng)力的流動(dòng)性障礙，勞動(dòng)力成本面臨勞動(dòng)者的居住和通勤成本增加。這樣，資本擴(kuò)張的要素需求，不僅可能面臨數(shù)量上的減少，也將遭受質(zhì)量上的下降。

其次，土地財(cái)政增加了資本的成本。這不僅包括由于城市土地租金價(jià)格日益昂貴，自然資源日益稀缺以及由交通運(yùn)輸問題帶來額外的成本，而且，土地的稀缺性和現(xiàn)有分布，也使得尋租行為廣泛存在，成為腐敗產(chǎn)生的重要誘因，從而直接或間接地增加資本的成本。

較后，土地財(cái)政影響了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，加劇了產(chǎn)能過剩。政府掌握的大量資金投向哪里，會(huì)對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化產(chǎn)生重要的引導(dǎo)作用。多年來，地方政府的土地出讓收入主要投向城市建設(shè)，刺激了建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)的大繁榮，帶動(dòng)了建材、民用電器、民用五金、民用化工等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，并導(dǎo)致生產(chǎn)能力嚴(yán)重過剩。這條產(chǎn)業(yè)鏈基本處于低端，并占用了大量社會(huì)資源，這與加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的方針是背道而馳的。

三、社會(huì)悖論

社會(huì)悖論集中表現(xiàn)在三個(gè)方面：

一是在土地財(cái)政模式下，難免產(chǎn)生高價(jià)地進(jìn)而產(chǎn)生高價(jià)房，有悖于國有土地為全民所有這一基本屬性；二是在高價(jià)地、高價(jià)房的推動(dòng)下，會(huì)導(dǎo)致住房不斷向富人、富裕家庭集中，大多數(shù)市民百姓獲得住房的能力減弱、機(jī)會(huì)減少，有損社會(huì)公平；三是城市擴(kuò)展過程中，伴隨著社會(huì)的分化而出現(xiàn)的區(qū)域化、間隔化，會(huì)使弱勢群體難以享受教育、就醫(yī)等公共資源好的空間。臨近這些好的城市公共資源的，往往是強(qiáng)勢群體的高端住區(qū)。比如，高收人正逐步占據(jù)沿江沿河地帶、近遠(yuǎn)郊森林附近、城市大型綠地周圍等環(huán)境景觀資源優(yōu)越的區(qū)域。與城市社會(huì)的分化相對(duì)應(yīng)，城市的空間資源也被等級(jí)化了。

四、生態(tài)悖論

過度的土地財(cái)政，資本無限制的擴(kuò)張需求，貪婪地掠奪一切可以利用的自然資源，會(huì)導(dǎo)致城市空間、人口規(guī)模隨著資本擴(kuò)張激增的同時(shí)，自然資源的供應(yīng)日趨緊張尤其是能源。與此同時(shí)，越來越多的自然資源通過土地資本這部機(jī)器，變成廢氣、廢水和垃圾排放出來，使溫室效應(yīng)、水資源危機(jī)和城市垃圾危機(jī)愈益嚴(yán)重，生態(tài)鏈越來越脆弱，將人類的生存環(huán)境推向極限。

綜上，筆者認(rèn)為，破解土地財(cái)政驅(qū)動(dòng)城市化的重要路徑選擇是：改革集土地管理與土地經(jīng)營于一身的行政體制，分離政府經(jīng)營土地的職能，有效評(píng)估與監(jiān)控土地資本化的規(guī)范運(yùn)作；同時(shí)允許農(nóng)民的集體土地進(jìn)入城市土地市場，通過市場機(jī)制運(yùn)作，相關(guān)的收入可用于保障已變?yōu)槭忻竦霓r(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)，保障農(nóng)民能真正得益；同時(shí)也有助于從源頭上抑制土地財(cái)政的片面增長，化解社會(huì)矛盾，促進(jìn)可持續(xù)的城市化。(鮑宗豪 上海華夏社會(huì)發(fā)展研究院院長 來源：光明日?qǐng)?bào))

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