（本案主要涉及業(yè)主代表大會(huì)制定的自主管理章程的對(duì)外效力以及房屋行政管理機(jī)關(guān)對(duì)居住物業(yè)業(yè)主的自主管理權(quán)的管理和干預(yù)程度等問題，系新類型行政案件。）

　

【案　情】

原告(上訴人)：丁福楣

被告(被上訴人)：上海市楊浦區(qū)房屋土地管理局(以下簡稱楊浦區(qū)房屋土地管理局)

第三人：上海市楊浦區(qū)江浦83街坊陽明新城業(yè)主委員會(huì)(以下簡稱陽明新城業(yè)主委員會(huì))

2001年2月25日，陽明新城業(yè)主代表大會(huì)選舉胡觀鴻、丁福楣等九人為陽明新城業(yè)主委員會(huì)委員，并通過了業(yè)主委員會(huì)章程，后又由業(yè)主委員會(huì)選舉原告丁福楣為主任。2001年4月16日，被告楊浦區(qū)房屋土地管理局頒發(fā)了滬楊房第619號(hào)陽明新城業(yè)主委員會(huì)證書，登記的組織負(fù)責(zé)人為丁福楣。2001年12月22日，第三人陽明新城業(yè)主委員會(huì)召開業(yè)主委員會(huì)會(huì)議，經(jīng)自然人業(yè)主胡觀鴻、沈抱培、虞麗婭，法人業(yè)主上海僑益房地產(chǎn)有限公司的代表桑葉、姜怡、馮詠梅以及自然人業(yè)主朱德明、陳紅芳各自的委托代理人表決，罷免了原告業(yè)主委員會(huì)主任丁福楣的職務(wù)，保留其委員職務(wù)，并選舉胡觀鴻為新業(yè)主委員會(huì)主任。丁福楣中途離會(huì)，未參加表決，并于2002年1月20日自行召集業(yè)主代表大會(huì)，決定不執(zhí)行2001年12月22日的業(yè)主委員會(huì)決議。2002年1月18日，陽明新城業(yè)主委員會(huì)致函被告申請變更主任登記。被告審核了第三人提供的2001年4月16日的滬楊房第619號(hào)業(yè)主委員會(huì)證書、變更登記申請函及2001年12月22日的業(yè)主委員會(huì)決議后，于2002年2月4日頒發(fā)了新的陽明新城業(yè)主委員會(huì)證書(編號(hào)仍為滬楊房第619號(hào))，負(fù)責(zé)人由丁福楣變更為胡觀鴻。

原告丁福楣訴稱：其原系陽明新城業(yè)主委員會(huì)主任。2001年12月22日，該業(yè)主委員會(huì)在原告中途離場未參加表決的情況下，決議罷免其主任職務(wù)。被告于2002年2月4日頒發(fā)滬楊房第619號(hào)業(yè)主委員會(huì)證書，將負(fù)責(zé)人改為胡觀鴻。原告認(rèn)為業(yè)主委員會(huì)無權(quán)作出罷免主任的決定，且之后由原告召集的業(yè)主代表大會(huì)已否決了業(yè)主委員會(huì)2001年12月22日的決議。被告據(jù)此作出的變更該業(yè)主委員會(huì)主任的具體行政行為缺乏合法依據(jù)。故要求撤銷被告于2002年2月4日頒發(fā)的滬楊房第619號(hào)業(yè)主委員會(huì)證書。

被告楊浦區(qū)房屋土地管理局辯稱：其是根據(jù)第三人提交的申請等材料作出頒證行為，對(duì)第三人的申請只作程序上的審查，不作實(shí)體審查，被告無權(quán)干預(yù)業(yè)主委員會(huì)的自治行為，要求法院維持被訴具體行政行為。

第三人陽明新城業(yè)主委員會(huì)述稱：業(yè)主委員會(huì)經(jīng)開會(huì)討論罷免了原告的主任之職。在選舉主任時(shí)，由業(yè)主代表選委員，再由委員選主任、副主任。罷免主任的程序合法，要求維持被訴具體行政行為。

　

【審　判】

一審法院經(jīng)審理認(rèn)為：被告作為房屋行政管理職能部門，具有頒發(fā)業(yè)主委員會(huì)證書的主體資格。有關(guān)規(guī)范性文件未規(guī)定業(yè)主委員會(huì)主任的罷免程序，而《陽明新城業(yè)主委員會(huì)章程》(以下簡稱“章程”)規(guī)定主任、副主任在全體委員會(huì)中選舉產(chǎn)生；委員(包括主任、副主任)經(jīng)業(yè)主代表大會(huì)決定可予罷免。該規(guī)定是對(duì)業(yè)主代表大會(huì)罷免主任的授權(quán)而非對(duì)業(yè)主委員會(huì)罷免主任資格的排除。而章程對(duì)于業(yè)主委員會(huì)主任資格的罷免程序也未作規(guī)定，因此由主任的選舉單位即業(yè)主委員會(huì)行使罷免權(quán)并無不當(dāng)。2001年12月22日，業(yè)主委員會(huì)會(huì)議進(jìn)行表決時(shí)，原告未在場，且兩名自然人業(yè)主委托他人參加會(huì)議并表決，這雖與上海市房屋土地管理局《關(guān)于〈上海市居住物業(yè)管理?xiàng)l例〉有關(guān)條文的應(yīng)用解釋》中有關(guān)自然人業(yè)主不得委托他人參加業(yè)主委員會(huì)會(huì)議的規(guī)定相悖，但九名委員中另有六名作出罷免決議并選舉胡觀鴻為主任，故較終該多數(shù)人的決議有效。原告自行召集業(yè)主代表大會(huì)與章程規(guī)定的程序不符，故該次業(yè)主代表大會(huì)作出的決定無效。被告根據(jù)原業(yè)主委員會(huì)證書、業(yè)主委員會(huì)的申請及決議，進(jìn)行變更登記，頒發(fā)新的業(yè)主委員會(huì)證書，證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序，應(yīng)予維持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第(一)項(xiàng)，參照上海市房屋土地資源管理局《加強(qiáng)業(yè)主委員會(huì)管理若干規(guī)定》條第(二)項(xiàng)的規(guī)定，作出如下判決：

維持被告上海市楊浦區(qū)房屋土地管理局于2002年2月4日作出的頒發(fā)上海市楊浦區(qū)江浦83街坊陽明新城業(yè)主委員會(huì)證書(編號(hào)為滬楊房第619號(hào))的具體行政行為。

本案受理費(fèi)人民幣100元，由原告丁福楣負(fù)擔(dān)。

　

一審判決后，原告丁福楣不服，提起上訴。

上訴人丁福楣上訴稱：原審判決認(rèn)定事實(shí)不清，適用法律不當(dāng)。業(yè)主委員會(huì)主任的罷免，未經(jīng)業(yè)主代表大會(huì)通過，業(yè)主委員會(huì)決議不合法，且之后上訴人召集的業(yè)主代表大會(huì)已否決了業(yè)主委員會(huì)決議。被上訴人頒發(fā)業(yè)主委員會(huì)證書事實(shí)不清，程序違法，請求撤銷原審判決及具體行政行為。

被上訴人楊浦區(qū)房屋土地管理局辯稱：其經(jīng)審核第三人提供的材料，對(duì)業(yè)主委員會(huì)予以變更登記，頒發(fā)業(yè)主委員會(huì)證書符合法律規(guī)范的規(guī)定。請求維持原審判決及具體行政行為。

第三人陽明新城業(yè)主委員會(huì)述稱：業(yè)主委員會(huì)章程未規(guī)定罷免業(yè)主委員會(huì)主任的程序，主任由業(yè)主委員會(huì)選舉產(chǎn)生，業(yè)主委員會(huì)罷免主任程序合法。被告經(jīng)審核，頒發(fā)業(yè)主委員會(huì)證書并無不當(dāng)。要求維持原審判決及具體行政行為。

二審法院經(jīng)審理認(rèn)為，《上海市居住物業(yè)管理?xiàng)l例》及上海市房屋土地資源管理局的規(guī)范性文件未規(guī)定業(yè)主委員會(huì)主任職務(wù)的罷免程序。對(duì)章程第十條關(guān)于“委員(包括主任、副主任)經(jīng)業(yè)主代表大會(huì)決定可予罷免”的規(guī)定，應(yīng)理解為系對(duì)委員資格罷免的規(guī)定，包括主任、副主任的委員資格，而不能擴(kuò)大解釋為對(duì)主任、副主任職務(wù)罷免的規(guī)定。據(jù)此，《上海市居住物業(yè)管理?xiàng)l例》等規(guī)范性文件及章程均未規(guī)定主任的罷免程序，由選舉主任的業(yè)主委員會(huì)行使罷免權(quán)并無不當(dāng)。根據(jù)《上海市居住物業(yè)管理?xiàng)l例》、章程的規(guī)定，業(yè)主委員會(huì)選舉、罷免主任系其自主的內(nèi)部事務(wù)，楊浦房地局根據(jù)陽明新城業(yè)主委員會(huì)的決議，在主任人選發(fā)生變更后，根據(jù)原審核登記的文件材料、變更登記申請及證明材料，相應(yīng)地予以變更登記，符合法律規(guī)定。上訴人的上訴請求，缺乏事實(shí)證據(jù)和法律依據(jù)，不予支持。據(jù)此，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第(一)項(xiàng)規(guī)定，作出如下判決：

駁回上訴，維持原判。

上訴案件受理費(fèi)人民幣100元，由上訴人丁福楣負(fù)擔(dān)。

　

【評(píng)　析】

上海市對(duì)居住物業(yè)管理實(shí)行的是業(yè)主自主管理、房屋行政管理機(jī)關(guān)對(duì)業(yè)主自主管理機(jī)構(gòu)(業(yè)主大會(huì)、業(yè)主代表大會(huì)或業(yè)主委員會(huì))進(jìn)行監(jiān)管的制度。本案在審理中主要解決以下法律問題：

一、業(yè)主代表大會(huì)制定的章程及其效力

現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)于業(yè)主委員會(huì)主任的產(chǎn)生、罷免的主體和程序都沒有作出規(guī)定，因此業(yè)主代表大會(huì)制定的章程的效力對(duì)法院判案具有直接的影響?！渡虾Ｊ芯幼∥飿I(yè)管理?xiàng)l例》賦予業(yè)主大會(huì)或者業(yè)主代表大會(huì)對(duì)物業(yè)進(jìn)行自主管理的權(quán)利，其通過的章程，是業(yè)主自我約束、自我管理的團(tuán)體意志的體現(xiàn)。在不違反法律法規(guī)禁止性規(guī)定的情況下，章程不僅對(duì)業(yè)主有效，而且對(duì)基于章程所發(fā)生的爭議，法院在審理時(shí)也應(yīng)適用章程判斷是非。

二、陽明新城業(yè)主委員會(huì)是否有權(quán)罷免業(yè)主委員會(huì)主任職務(wù)

《陽明新城業(yè)主委員會(huì)章程》第十條規(guī)定“本會(huì)設(shè)委員9名，其中主任1名，副主任1名。主任、副主任在全體委員中選舉產(chǎn)生；委員(包括主任、副主任)經(jīng)業(yè)主代表大會(huì)決定可予罷免?！痹嬲J(rèn)為根據(jù)該條規(guī)定，主任需經(jīng)業(yè)主代表大會(huì)方可罷免。對(duì)于該條的理解，一、二審法院存在著分歧，一審法院認(rèn)為雖然該條規(guī)定了業(yè)主代表大會(huì)有權(quán)罷免主任，但并不排除業(yè)主委員會(huì)有權(quán)罷免主任；二審法院認(rèn)為，根據(jù)條文本身的內(nèi)容看，該條強(qiáng)調(diào)的是委員資格經(jīng)業(yè)主代表大會(huì)決定可予罷免，括號(hào)中的內(nèi)容是指主任和副主任委員身份的罷免同其他委員。雖然一、二審法院對(duì)業(yè)主代表大會(huì)是否有權(quán)罷免主任之職存在分歧，但對(duì)于業(yè)主委員會(huì)有權(quán)罷免主任之職的意見是一致的。由于章程僅明確了主任在業(yè)主委員中產(chǎn)生，未規(guī)定罷免的主體，鑒于本案中主任由業(yè)主委員會(huì)選舉產(chǎn)生，而非業(yè)主代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，基于一般的法理認(rèn)識(shí)，在對(duì)于罷免主體沒有明確規(guī)定的前提下，選舉者有權(quán)罷免其選出的代表。從這個(gè)角度出發(fā)，認(rèn)定業(yè)主委員會(huì)有權(quán)罷免主任合理合法。

三、罷免程序是否合法

原告認(rèn)為有兩名委員委托他人與會(huì)投票，且原告本人未參加投票，故投票及決議無效。上海市房屋土地管理局《關(guān)于〈上海市居住物業(yè)管理?xiàng)l例〉有關(guān)條文的應(yīng)用解釋》規(guī)定業(yè)主委員會(huì)成員參加會(huì)議不得委托代理人，由于業(yè)主委員會(huì)是基于信賴而獲得權(quán)力的，這種權(quán)力有相當(dāng)程度的人身依附性，不能任意委托他人行使，否則就辜負(fù)了業(yè)主的信賴。所以上海市房地局關(guān)于業(yè)主委員會(huì)不能委托他人參加會(huì)議的解釋是符合身份行為不可代理的原則的，故該兩名委員委托他人投票的行為無效。由于該兩名委員及原告均知道會(huì)議，其不參加投票是自己對(duì)權(quán)利的放棄，故不影響會(huì)議召集程序的效力。本案中由于業(yè)主委員會(huì)同意罷免丁福楣并選舉胡觀鴻為新主任的有效票已有六票(超過半數(shù))，故決議有效。

四、區(qū)房地局頒證行為的性質(zhì)

行政機(jī)關(guān)頒發(fā)某種證書，是行政登記行為的外在表現(xiàn)形式，其核心是通過登記對(duì)某一行為或事實(shí)予以公示、許可或者確認(rèn)。登記行為體現(xiàn)了公權(quán)力對(duì)私權(quán)力的管理和干預(yù)。本案中被告的登記是對(duì)已發(fā)生事實(shí)或行為的確認(rèn)和公示，是有限審核登記，兼有備案和審核的功能。業(yè)主委員會(huì)是物業(yè)業(yè)主的自治組織，其負(fù)責(zé)人的變更屬于自主管理的內(nèi)容，行政機(jī)關(guān)無權(quán)干涉。但《上海市居住物業(yè)管理?xiàng)l例》又規(guī)定，業(yè)主大會(huì)、業(yè)主代表大會(huì)或業(yè)主委員會(huì)作出的決定違反該條例的，房屋行政管理部門有權(quán)責(zé)令限期改正或撤銷其決定?？梢?，被告在接到變更負(fù)責(zé)人的申請后，不能簡單地只審查提交的材料是否齊全、形式是否符合規(guī)定，而應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步審查有無違反法律法規(guī)的禁止性規(guī)定，如有應(yīng)當(dāng)不予登記，同時(shí)可責(zé)令改正或撤銷。根據(jù)本案庭審情況，業(yè)主委員會(huì)決議未有違反禁止性規(guī)定的情形，故決議有效，被訴具體行政行為應(yīng)予維持。

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