浙江大學(xué)東南土地管理學(xué)院院長(zhǎng)吳次芳在接受采訪時(shí)，講了若干反思性的問題。從問題開始拉出線頭，他認(rèn)為，我們必須直面問題的存在，深入分析問題形成的深層次原因，才有可能尋找到消解矛盾的路徑。

◆經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體上不存在土地資源保障不到位的問題。然而，地方政府的普遍心態(tài)總是感到土地供應(yīng)數(shù)量不足，這一現(xiàn)象值得認(rèn)真加以分析和探究。

記者：當(dāng)前人們普遍的看法是土地資源供不應(yīng)求。對(duì)我國(guó)土地供應(yīng)狀況，您怎么看?

吳次芳：從表象和局部來看可能是這樣。但是，根據(jù)我對(duì)全國(guó)土地市場(chǎng)數(shù)據(jù)的研究表明，在 1987-2005年間，土地資源的有效供給大于有效需求，過量規(guī)模至少為2333．11平方公里，還不包括基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施過度供地的數(shù)量。對(duì)全國(guó)31個(gè)省(市、自治區(qū))的土地利用效率研究也表明，在 1994-2005年間，北京、天津、上海等13個(gè)省份，土地供應(yīng)過量現(xiàn)象尤其突出。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體上不存在土地資源保障不到位的問題。然而，地方政府的普遍心態(tài)總是感到土地供應(yīng)數(shù)量不足，這一現(xiàn)象值得認(rèn)真加以分析和探究。

記者：難道我們的耕地保護(hù)政策不夠嚴(yán)嗎?

吳次芳：不是。我國(guó)采取了世界上較嚴(yán)格的土地管理制度來保護(hù)耕地，在法律、體制、財(cái)政及相關(guān)制度方面進(jìn)行了一系列配套建設(shè)，而且為此付出了巨大的人力、財(cái)力和物力。但是，在現(xiàn)實(shí)中耕地保護(hù)的效果并不盡如人意，優(yōu)質(zhì)耕地流失速度驚人?？梢孕纬蓪?duì)比的一種現(xiàn)象是，同樣人多地少的韓國(guó)、日本和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，在類似工業(yè)化和城市化的快速發(fā)展階段，似乎并沒有采用世界上“較嚴(yán)格”的土地管理制度來保護(hù)耕地，可是耕地保護(hù)效果尚令人滿意。所以，耕地保護(hù)僅僅談“理”是不夠的，需要采取更有效的“道”。

記者：在節(jié)約和集約利用土地上，我們一再?gòu)?qiáng)調(diào)，但是結(jié)果并不如人意。

吳次芳：是這樣的。不僅再三強(qiáng)調(diào)土地資源的節(jié)約集約利用，而且10多年來，國(guó)土資源部門在推進(jìn)這方面的工作上也做出了艱苦的努力。像我國(guó)這樣把節(jié)約資源作為基本國(guó)策，世界其他國(guó)家和地區(qū)并不多見。但是，土地利用粗放和浪費(fèi)現(xiàn)象并沒有從根本上得到遏制。例如，建設(shè)用地閑置浪費(fèi)的問題普遍存在，2004年底的一項(xiàng)調(diào)查表明，閑置、空閑和批而未供土地總量為395．61萬畝，占城鎮(zhèn)建設(shè)用地總量5100萬畝的7．8％。

記者：可是，我們?cè)诙糁七`法違規(guī)用地上也下了很大的功夫呀!

吳次芳：是的。為了有效遏制違法違規(guī)用地，自1986年頒布《土地管理法》以來，我國(guó)分別于 1988年、1998年和2004年三次修正《土地管理法》；1999年3月14日第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議修訂了《刑法》，規(guī)定情節(jié)嚴(yán)重的違法違規(guī)用地可以適用刑法；與此同時(shí)，國(guó)務(wù)院和相關(guān)部委在近20年內(nèi)出臺(tái)了1000多個(gè)文件，其主要目的都是為了遏制違規(guī)違法用地和管理好土地。但是，違規(guī)違法用地卻屢禁不止。例如，據(jù)2006年對(duì)90個(gè)城市的監(jiān)測(cè)，涉及違反土地利用總體規(guī)劃的宗數(shù)和面積，分別占違法用地總宗數(shù)和總面積的52．2％和40．6％。又例如，未經(jīng)依法審批擅自先行征地、供地、施工建設(shè)，近幾年報(bào)國(guó)務(wù)院用地審批項(xiàng)目，70％以上已開工建設(shè)，未批先用。

◆地方政府經(jīng)營(yíng)土地，給耕地保護(hù)增加了很大的壓力和難度。但是，如果斷然不允許地方政府經(jīng)營(yíng)土地，會(huì)不會(huì)影響城市化和工業(yè)化進(jìn)程，會(huì)不會(huì)影響實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的國(guó)家目標(biāo)？結(jié)論需要進(jìn)行理性反思和評(píng)估后才能做出。

記者：如何認(rèn)識(shí)目前土地收益分配問題?

吳次芳：我國(guó)《土地管理法》規(guī)定，城市市區(qū)的土地屬于國(guó)家所有，國(guó)有土地的所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使?；蛘哒f，城市土地屬于政府所有。可是，在具體操作中，政府主要擁有法律上的所有權(quán)，而經(jīng)濟(jì)上的所有權(quán)歸地方政府所有。就像一件物品，東西是你的，但銷售以后的錢歸我，這在理論上是很難解釋的。

然而，1994年實(shí)行分稅制后，地方財(cái)政赤字狀況日趨嚴(yán)重。據(jù)國(guó)家發(fā)改委2008年發(fā)布的一份報(bào)告顯示，目前全國(guó)平均每個(gè)縣的赤字約1個(gè)億，全國(guó)赤字縣占全國(guó)縣域的比重達(dá)3／4，縣級(jí)財(cái)政基本上是“吃飯財(cái)政”，而地方財(cái)政卻要承擔(dān)國(guó)家的大部分支出責(zé)任，且其增幅還很快。在巨大的財(cái)政壓力和掌控資源非常有限的情況下，經(jīng)營(yíng)土地成為很多地方政府十分重要的財(cái)政來源。許多城市土地出讓金和土地抵押貸款在城市空間發(fā)展融資的比重高達(dá)90％以上。

地方政府經(jīng)營(yíng)土地，給耕地保護(hù)增加了很大的壓力和難度。但是，如果斷然不允許地方政府經(jīng)營(yíng)土地，在政府還沒有退出經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的情況下，政府在推進(jìn)城市化和工業(yè)化的進(jìn)程中可能就缺乏必要的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。假如城市化和工業(yè)化的進(jìn)程放緩，會(huì)不會(huì)影響實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的國(guó)家目標(biāo)，會(huì)不會(huì)影響社會(huì)就業(yè)等等，結(jié)論是需要進(jìn)行理性反思和評(píng)估后才能做出的。

記者：我們土地資源家底是否清楚?

吳次芳：無論土地資源保護(hù)或保障，都需要以十分清楚的家底作為基礎(chǔ)?？墒?，目前耕地至少有五種不同的數(shù)據(jù)。國(guó)土資源部、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、農(nóng)業(yè)部、國(guó)家稅務(wù)總局和中國(guó)科學(xué)院等部門和單位，都擁有不同的耕地?cái)?shù)據(jù)，而且差別很大。耕地?cái)?shù)據(jù)版本的不統(tǒng)一，在我國(guó)是有悠久歷史的，至少在宋代以來就是如此，因?yàn)檫@種數(shù)據(jù)會(huì)深刻影響政府、地方政府和私人之間的利益配置和績(jī)效表達(dá)。在理論上，對(duì)于這種涉及到公共利益的重要基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，理應(yīng)像測(cè)繪、礦產(chǎn)資源勘查那樣，由國(guó)家組織專業(yè)隊(duì)伍進(jìn)行分區(qū)分幅調(diào)查，才能獲得相對(duì)客觀的真實(shí)數(shù)據(jù)。

記者：我國(guó)城鄉(xiāng)土地采取了不同的管理制度，這對(duì)土地管理現(xiàn)狀有怎樣的影響?

吳次芳：我國(guó)土地管理中的許多問題都根植于城鄉(xiāng)土地制度的“二元”結(jié)構(gòu)。城鄉(xiāng)土地的制度性障礙帶來一系列負(fù)面后果：是剝奪了農(nóng)村從城市化發(fā)展中受益的可能性；是城鄉(xiāng)土地轉(zhuǎn)換過程中所產(chǎn)生的巨大經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)力，使得耕地保護(hù)更為困難；第三是地方政府或官員憑借制度壁壘，取得豐厚的“地位獲得”，容易產(chǎn)生新的不公平并會(huì)導(dǎo)致腐敗。

但是，如果簡(jiǎn)單地打破城鄉(xiāng)土地的“二元”結(jié)構(gòu)，允許農(nóng)村土地直接進(jìn)入城市土地市場(chǎng)，又將導(dǎo)致一系列新問題的出現(xiàn)。比如“村村大發(fā)展、村村像城市”可能就不是個(gè)別地區(qū)的個(gè)別現(xiàn)象，而成為全國(guó)性的問題，耕地保護(hù)、生態(tài)和環(huán)境建設(shè)將會(huì)變得越來越困難；房地產(chǎn)市場(chǎng)泡沫及其風(fēng)險(xiǎn)可能會(huì)超出預(yù)想的規(guī)模，國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的難度將進(jìn)一步加大。

◆現(xiàn)代發(fā)達(dá)國(guó)家有關(guān)土地利用倫理的文化，始終沒有在我國(guó)得到根植和發(fā)揚(yáng)。我們?nèi)鄙僖环N在土地道義上的責(zé)任感文化，因而對(duì)土地的利用是帶有踐踏性的。

記者：在當(dāng)代中國(guó)，在快速工業(yè)化和城市化過程中，這些問題其實(shí)集中體現(xiàn)了保障工業(yè)和城市發(fā)展用地需求與保護(hù)耕地這一土地管理中的基本矛盾。您覺得，產(chǎn)生這些矛盾的根源，是什么?

吳次芳：其深層次根源在于我國(guó)轉(zhuǎn)型發(fā)展期的特殊性和復(fù)雜性。例如，政府的政績(jī)考核制度，“分灶吃飯”的財(cái)政制度，法律法規(guī)制定主體與執(zhí)行主體的利益沖突，試圖保持實(shí)體性的土地公有制與社會(huì)進(jìn)步所必需的土地他物權(quán)制度體系的深刻矛盾，作為一個(gè)部門的土地政策與地方政府多部門和多主體“利益聯(lián)盟”的抗衡問題，漸進(jìn)式改革所形成的龐大土地既得利益群體與新的土地利益格局調(diào)整必然面臨巨大的阻力等。

記者：中國(guó)文化與這一矛盾沖突有關(guān)系嗎?

吳次芳：有。歷史上，中國(guó)有珍惜和愛護(hù)土地的傳統(tǒng)文化。人們?cè)诮Y(jié)婚時(shí)，頭先要進(jìn)行“一拜天地，二拜高堂”，把“拜天地”放在“拜高堂”之前。隨著歷史的變遷，尤其是經(jīng)過“文化大革命”的洗禮，這種傳統(tǒng)文化逐步消失了。而現(xiàn)代發(fā)達(dá)國(guó)家有關(guān)土地利用倫理的文化，始終沒有在中國(guó)得到根植和發(fā)揚(yáng)?，F(xiàn)階段，土地關(guān)系始終從屬于經(jīng)濟(jì)學(xué)范疇，將土地當(dāng)作為一種財(cái)產(chǎn)而占有，缺乏對(duì)土地的愛、尊重和贊賞，或者說缺少一種在土地道義上的責(zé)任感文化。因而，對(duì)土地的利用是帶有踐踏性的。

在中國(guó)的草根文化里，人們掙錢和存錢是為了“購(gòu)房子和娶媳婦”，而且把擁有房子看作是身份和財(cái)富的象征。我國(guó)雖然不是很發(fā)達(dá)，但住房自有率是全世界較高的，達(dá)到了83％，美國(guó)只有 70％，德國(guó)只有40％，其他很多國(guó)家都在租房，我國(guó)農(nóng)村的每個(gè)農(nóng)民都有房，都有宅基地。一些富起來的農(nóng)民，除了在農(nóng)村有住房，還在城里購(gòu)住房，存在著顯著的“兩棲”占地現(xiàn)象。據(jù)統(tǒng)計(jì)估算，全國(guó)“兩棲”占地總面積近20000平方公里。

“普天之下，莫非王土。率土之濱，莫非王臣”。這一詩(shī)句開創(chuàng)了中國(guó)長(zhǎng)達(dá)兩千多年封建專制統(tǒng)治下沿襲而成的臣民文化。在這種文化環(huán)境里，“臣”通常稱為父母官。子民的獲得被看作是父母官的恩賜，人們也習(xí)慣了父母官的恩賜方式，不采用這種方式有時(shí)還不習(xí)慣。但是，從現(xiàn)代社會(huì)的行為學(xué)機(jī)理看，如果兒子每個(gè)月要錢是通過申請(qǐng)的方式從父母那里取得的，那么，兒子一般會(huì)多申請(qǐng)，而且申請(qǐng)到的錢必定會(huì)在當(dāng)月花完，否則下個(gè)月所要申請(qǐng)的數(shù)額就可能會(huì)被削減。對(duì)照目前的土地管理方式，也有類似的情況，用地指標(biāo)是通過分配或申請(qǐng)獲得的，所以各地一般要多爭(zhēng)取指標(biāo)，而且要把爭(zhēng)取到的指標(biāo)用完，不管土地是否符合節(jié)約和集約利用的標(biāo)準(zhǔn)。這種現(xiàn)象，與我們特有的文化情結(jié)和在這種文化基礎(chǔ)上建立起來的管理方式有密切的聯(lián)系。

◆現(xiàn)在的問題是：我們有較嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，但缺少較嚴(yán)格的管理手段。耕地保護(hù)不能停留在“理”上，要在“道”上多研究。

◆政府的管理行為應(yīng)該遵從“魚缸法則”、“蟻群法則”，具有透明度和嚴(yán)格、靈活的組織框架。

記者：您認(rèn)為土地保障與保護(hù)之間矛盾沖突的消解路徑是什么?

吳次芳：我認(rèn)為有九條消解路徑。路徑一：更有效和更鐵腕的管理手段；路徑二：更透明和更簡(jiǎn)捷的管理方式；路徑三：更強(qiáng)化的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任機(jī)制和綜合審計(jì)機(jī)制；路徑四：建立土地調(diào)控的委員會(huì)制；路徑五：建構(gòu)理性的土地保障政策體系；路徑六：更加經(jīng)濟(jì)化和市場(chǎng)化路徑；七：更加區(qū)域化和地方化；路徑八：完善和重建土地管理體制和運(yùn)行機(jī)制；路徑九：從應(yīng)急目標(biāo)到系統(tǒng)方案。

記者：怎樣理解“更有效和更鐵腕的管理手段”和“更透明和更簡(jiǎn)捷的管理方式”?請(qǐng)您具體闡述。

吳次芳：更有效和更

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